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财政预算公开走到“天花板”,学者接力呼吁立法扩大公开范围


发布日期:2022-04-19 11:54    点击次数:89


3月末,102个中央部门的预算报告如期上网公开。从这些复杂的账本中可以提取出不少与公众直接相关的信息:得到44亿元财政拨款的国家体育总局,向“群众体育”投入4千万元;国家卫健委拨给“疾控机构”的经费连续两年高增长;教育部向“高等教育”支出增加232亿余元,拿出1亿元用于高校思政课研究。

与十多年前政府账本被视作“国家秘密”时相比,中国的财政透明度已有长足进步。为了让纳税人知道政府如何使用公款,多个学术团体发起信息公开行动,代表委员接力建言,媒体跟进报道引发社会关注。民间横跨十年的努力与高层决策者的关注相结合,最终促成今天的结果。

在各级政府预算公开走向系统化、规范化的今天,一个值得关注的问题是,财政预算公开似乎已走到“天花板”,近年来,公开内容和范围基本维持稳定。而此前各界呼吁已久的诸如党务部门预算、非财政拨款“三公”经费、项目预算及其绩效评价的全面公开,目前尚未完全破题。

接下来,中央财政预算的透明度还能如何提高?

图:CCTV13

走出“国家机密”

这个春天,吴君亮没有再像往年那样下载政府预算报告翻一翻。那段时间恰逢深圳疫情,他被隔离在家,生活、工作、心情都有些凌乱。

吴君亮曾是财政预算公开领域的推动者之一,媒体称他为“政府预算公开的破冰人”。此前的很多年里,每一年年初都是他们最忙的时候。从地方到中央,各级人大走完批准政府预算的程序,而后,一些地方陆续将预算信息上网公开。包括吴在内的全国数个关注财政透明度的研究团队,会收集这些信息,评价各地的公开情况与应对态度。

但在十多年前,这项工作要辛苦的多。1989年,国家保密法不再将国家预算等财务机密事项列为国家机密;2007年,财政预算被列入政府需要重点主动公开的信息。尽管如此,当时各级政府仍习惯于拒绝学者们的信息公开申请。理由包括“国家机密”“不利社会稳定”以及“与申请人本人的生活、生产和科研无关”。

无需赘言,政府如何使用公帑在各种层面上影响着每个人,而“纳税人有权利知道政府把钱花到了什么地方,是否合理”。在多方反复追问下,民间声浪与中央决策形成合力,过去十多年里,从中央部门到地方政府,相当一部分预算信息逐渐实现系统公开。关注者们见证了天花板一点点升高,和“法治在这个领域的进步”。

2022年3月24日,102个中央部门集中发布了本年度预算信息。如今这份账本已较为系统,它包含9张报表,简约的数据解释,以及少部分政府项目的支出情况。今年的亮点在“项目绩效”的公开,100个部门公开了727个项目的绩效目标,是上一年的5.7倍。

即使是最顶尖的财税专家,想据此透视政府如何花钱也要费一番力气,但这些数据也给了外界一个观察窗口。例如,今年102个中央部门仅压减“三公”经费1.1%,观察人士据此分析,经历了十多年的持续压减后,“三公”经费的压缩空间或已趋于极限,下一步应关注进一步提高资金使用效率。

这构成了公共财政监督中的一项关键机制:面对“复杂”的账本,专业人士可以代表公众研究,并给出自己的判断。理论上,社会得以据此监督政府花钱是否合理有效。而这一切的前提是,财政预算信息透明可读。

“当每个人都有这种权利时,你的权利就得到保护了。”带着这样的想法,2008年,吴君亮第一次寄出财政预算公开申请。

立法天花板:财政预算还未达到透明的程度

回顾财政预算的公开历程,2015年是关键节点。经过十余年讨论和博弈后出台的新预算法,首次将预算公开的相关规定写入法律。“我国的预决算公开就此进入法治化时期。”上海财经大学教授邓淑莲评价。她所在的上海财经大学公共经济与管理学员是中国较早关注预算公开的高校团队之一。从2008到2018年,他们曾连续10年出版《中国财政透明度报告》,关注各省份预决算公开情况。

2015年1月1日新预算法实施,此时距离中央部门首次公开预算已经过去5年,中央部门已基本形成系统的预算公开报表。而在地方,一些基本的财政信息在立法后得到规范性公开,但公开力度存在较大差异。这年11月出版的《中国财政透明度报告》显示,得分最高的省份超过50分,最低的不到20分。

“评估过程给我们一种重要的印象是,越是涉及到细节的信息,越是无法获得。评估结果反映了政府在信息公开方面的意识缺乏,以及在信息公开方面的种种顾虑。”上海财经大学教授刘小兵当时接受解放日报采访时说。报道认为,得分虽然逐年提高,但离政府的承诺尚有较大差距。

保密与公开的碰撞,让预算公开一度充满“人情世故”。2008年起草首份《中国财政透明度报告》时,报告牵头人、上财教授蒋洪发现,有的地方会托人打听自己在榜单中的位置,既不愿太靠前,也不愿太落伍,“如果听说位置靠后,他们会主动补充点信息过来,直到排名位置符合他们的心意。”

蒋洪分析这样做的心理是:排名靠前,说明保密原则遵守得不好,会挨批;太靠后,又被认为信息公开条例贯彻得不好。所以不上不下是最安全的地带。

图:“中央预决算公开平台”网站。

立法为财政透明搭建了基石。时至2022年,一些指标直观反映了预算公开的进步。例如,中央部门公开数从75家增长到102家。此前收集预算信息需要向每个部门发送信息公开申请,而现在从财政部官网可以进入“中央预决算公开平台”,里面集中呈现了中央部门预算。各张预算表框架逐步得到规范、科目由粗到细,目前,一般公共预算支出公开到支出功能分类项级科目,基本支出公开到部门预算支出经济分类款级科目。

在邓淑莲看来,当前预决算公开工作按照预算法的有关规定稳步推行,并呈现执法严格等特点。她介绍,为落实预算法的公开要求,财政部根据预算法设计了预决算公开的指标体系(公开标准),要求各级地方政府每年都必须严格按照财政部的标准公开预决算信息,各级财政部门要对本级政府直属各部门和单位的预决算公开情况进行全面、细致的评查,发现问题,及时纠正,直到符合标准为止。

“经过几年来的严格执法,我国各级地方政府预决算信息公开程度在法定范围内,从形式到内容都得到迅速提升。”她说。

但立法中也存有遗憾。新预算法实施五年半后(2020年),国务院才发布新版预算法实施条例。起草期间,13名学者曾联名建言在条例中明确预算公开与预算监督的方式与内容,如设立专门的机构、负责人接受公民、法人、其他组织和各级人大的询问、质询等。

但最终通过的版本被认为不够细化。中央财经大学教授王雍君当时接受财新周刊采访时谈道,实施条例在预算公开上有一些细节的进步,但考虑到“要害中的要害”即预算科目设置并没有改变,实施条例对财政透明度的提升难以起到实质性、系统性的改进作用。

每年全国“两会”期间,都有代表委员呼吁加大预算公开力度以便于社会监督。对于这些呼声,财政部也作出回应和表态,将积极完善预算公开制度,不断加强顶层设计,大力推进预算公开工作,不断扩大公开范围、细化公开内容。

“预算公开,准确说是所有公共资金信息的公开有利于社会监督。”上海财经大学教授邓淑莲说,“目前之所以大家对预算公开之于社会监督的作用有怀疑,一个很重要的原因是财政预算信息公开的力度不够,财政预算还未达到透明的程度。”

多位接受南都记者采访专家都认为,在当前的法律法规体系下,预算公开取得了不少成就。接下来,若要推动财政透明度进一步提高,应该从立法入手。上海财经大学教授刘小兵表示,若要进一步推动预算公开,需要抬高法律的天花板。作为全国人大代表,近几年他将注意力转向推动信息公开立法和财政基本法立法。“在这个问题没解决之前,做一些微小的技术性事情意义不大。”他说。

2018年后,上财团队不再更新《中国财政透明度报告》。

以公权力征收和使用的资金都应该公开

2016年全国“两会”上,全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文曾被问及,中央党务部门预算何时公开?

“这个问题有点难,”刘修文表示,部门预算都应当依法公开(涉及国家秘密的除外)。他称,目前公开预算的党务部门在不断增加,一些地方的党务部门也公开了本部门的预算。“下一步我们将积极督促和支持有关部门进一步加大部门预算公开的力度。”

邓淑莲解释,目前公开预算的102个中央部门并非全部中央部门,还有少部分部门没有公开部门预算。如果在理论上给预算公开划定一个范围,她的答案是,“所有公共资金,或以公权力征收和使用的资金都应该公开。”

邓淑莲介绍,目前预算法规定的公开范围仅限于纳入预算管理的资金,而没有纳入预算管理的其他公共资金的公开则不包括在内。这意味着,政府部门预算中项目支出的经济分类信息、政府的资产负债信息、财政专户储存资金的财务信息、某些行使公权力的机构的财务信息等都不在法律规定的公开范围之内。她建议,制定信息公开法,将所有公共资金以及行使公权力的机构的财务信息都纳入公开范围。

事实上,对于法律没有明确规定的内容,各级政府公开情况参差不齐。清华大学公管学院发布的《2021年中国市级政府财政透明度研究报告》评估了294座城市的公开情况。广州、北京、杭州分列前三,得分均超过80分,但也有25座城市得分不足30分,最少的三门峡市仅13.03分。

报告分析,排名靠后、公开情况较差的城市有相似的原因。例如,排名倒数30位的城市大多未能公开2020年预算执行和2021年预算情况的详细表格,而仅仅在报告正文中对“四本账”某些项目总额加以介绍,具体细项则无从得知。

若按部门类型分析,公开程度也存在较大差异。前述清华报告发现,市级政府机构和市人大公布情况较好,平均得分分别占满分的95.10%和82.86%。而后,市政协为78.37%,市属企、事业单位下降到64.63%,市党委则为60.48%,群众团体仅有50.20%。央地之间也存在差异,例如,有多个省份公开了宣传部、组织部等党务部门的预算,截至目前中央部门未有突破。

中山大学教授林江解释,保密法与预算法的相关规定互有交叉,而政府信息公开条例偏向原则性规定,约束力不大。在他看来,保密和公开很难划出一道明确边界,更多时全凭管理者的认知和判断,这使得有的地方政府可能因为保密考虑,而没有公开部分预算。与此同时,地方财政部门也很难强硬要求同级别的部门公开信息。

一名县级财政国库支付中心工作人员也在论文中谈到,保密思维过重、管理意识过强是导致整个财政预算公开无法全面开展的重要原因,在日常工作的过程中,部分管理人员会放大自己的权力,认为信息的公程度开是由自己决定的,导致避重就轻、流于形式。

“所以我非常同意刘小兵教授的意见,”林江说,应以法律进一步明确公开范围。

公开“三公”经费有多重要?

各部门发布的预算报告中有一个特殊的表格:“三公”经费。与其他表格不同,“三公”经费汇总自各项预算中与“三公”相关的部分,涵盖用于公务接待、车辆使用、出国(境)等情况的经费。过去的一段时间里,“三公”消费伴随的乱象饱受诟病,成为公众和媒体“炮轰”的焦点。

2010年全国“两会”召开前夕的一个下午,时任国务院总理温家宝来到中国政府网和新华网的直播间,开始了任期内的第二次与网友在线交流。下午四点,手机尾号8128的网友提出了一个颇受关注的问题:公款吃喝、公车私用等现象为什么管不住?治理“三公”消费真的那么难吗?

温家宝现场表态,任何一项行政性的支出都进入预算,并公开接受群众监督。

次年,94个中央部门首次公开“三公”经费。推动“三公”经费公开也遇到了保密问题的困扰,外交部这年就表示,因其情况很特殊,经费情况不适宜对外公布。直到2014年,国务院总理李克强在政府工作报告中表态,“今年所有财政拨款的‘三公’经费都要公开”,也是在这一年,外交部首次公开“三公”经费。

不过,一些多年前受到关注的问题至今尚未破题。早在2013年,中国经济周刊曾刊发报道《中央部门非财政拨款“三公”经费不公开引质疑》。报道称,公众能够看见的“三公”经费,绝大多数是来自财政拨款的“三公”经费,来自其他预算收入的“三公”经费,很少有部门披露。在当时,多位专家都表示所有的‘三公’经费都要公开,但至今非财政拨款部分鲜有公开。

自“三公”经费公开伊始,其一直是国务院控制和压减的主力。但在连续10多年压减后,今年中央本级“三公”经费压减幅度已大幅收窄至1.1%。由于“三公”经费也是政府运转中的必要支出,因此并非越少越好,前述数据或意味着,“三公”经费剩余压减空间已接近临界点。

这进而引出新的问题,未来如何看待“三公”经费?

事实上,学界对预算报告单列“三公”经费一直存在讨论。支持者认为,公开“三公”经费带来的“舆论风暴”,向政府部门施加了廉政压力。在《政府预算公开中媒体问责有效吗?》一文中,作者分析,尽管基层地方政府不愿意回应诸如“三公”这类敏感信息的质询,但当媒体对“三公”信息的质询较强烈时,如不回应质询,不利舆论的传播可能会引致上级的责罚。

不过,单列“三公”经费也让学者担心一些更值得关注的问题被忽视。2015年,有学者在接受媒体采访时谈道,把公众的眼光引到“三公”经费,对政府信息公开不一定是好事情,因为都关注“三公”经费,忽视了全面公开,“只见树木,不见森林,这对信息公开的推进起到了反向作用。”

时至2022年,吴君亮认为,“三公”经费目前已经“不那么重要了”。由于中央八项规定等文件的出台,“三公”经费对官员的吸引力大减,公车使用等也有了文件予以规范。

邓淑莲也谈到,“三公”经费单列导致政府预决算公开碎片化,看似迎合公众要求,但未来对促进财政透明度的作用有限。

“我认为预决算公开是一个全面性的问题,”她再次谈到前述期望,“应该推动公共资金收支和其他财务信息的全面公开,包括使用公共资金的主体以及行使公共权力获取和使用资金的主体、公共资金的收支以及资产和负债信息都应该全面、详细地公开。”

法律对公共资金信息的规定过于笼统

各级政府部门的预算报告正在变得越来越厚。以教育部为例,2010年首次公开预算时,仅有两张表格和千余字说明,说明内容主要为指标定义。而在今年,这份报告长达79页。随着披露数据量增加,如何读懂报表成了关键问题。

邓淑莲谈到,目前法律对公共资金信息的规定过于笼统,容易导致公开主体进行笼统性而非详细性公开。政府部门和单位的预决算信息属于详细的财政信息,特别是其经济分类信息。她认为,只有公开了政府部门和单位预决算经济分类的详细信息,公众及其代表才能了解部门或单位是如何花费资金提供公共产品和服务的,才能判断这些资金的花费是否得当,成本是否高。

预算公开有“功能分类”和“经济分类”两种模式。新华网2014年的一篇报道解释,功能分类主要反映政府的各项职能活动,显示的是政府的钱“干了什么”,起到了什么样的社会作用。经济分类则是反映政府各项支出的具体用途,更能一目了然地分清钱花到哪儿去了。

邓淑莲认为,目前各级政府预决算公开中,支出的功能分类信息公开的过于详细。从功能分类信息的作用和国际实践看,支出的功能分类信息在政府层面最多公开到款级科目即可,没必要公开到项。功能分类的进一步细化,应该体现在政府部门预算中。在部门预算中,反映政府职能的支出功能分类应细化为部门的具体项目,通过这些项目体现不同的政府部门执行不同的政府职能。

“现在是支出的功能信息在政府层面上很详细,而在部门层面上反映的项目信息反而不详细,从而使得财政预算信息难以被理解,影响财政预算的透明度。”她说。

另一方面,反映政府如何花钱的支出经济分类信息在部门层面上的经济分类只公开到基本支出的预算范围内,项目支出的经济分类信息还没有公开。“如果能够细化政府部门项目预算的经济分类信息,财政预算的透明度将大幅度提高。”邓淑莲建议。

项目与绩效,考验财政资金是否用在刀刃上

在林江看来,随着各地财政透明度持续改善,当前阶段需要思考何为“最优的财政透明度”,“是不是连政府部门买一支笔、一张纸都要公开,才叫做财政透明?”

他给出的答案是,需要关注政府部门是否把有限的财政资金用在刀刃上,有没有做好政府预算报告中所承诺的事情,即绩效要求和考核情况。

这就关涉到项目支出预算和项目支出绩效目标的公开。清华《2021年中国市级政府财政透明度研究报告》显示,共有249个城市公布预算绩效/项目绩效目标相关信息,得分均在总分60%以下,无满分城市,平均分为14.35。“由数据可见,各市级政府需按照国家相关标准在提升此项信息透明度方面加大力度,在财政文件的编制与出台时,要有出台预算与项目绩效文件的意识。”

邓淑莲告诉南都,项目支出是部门预算的重要组成部分,一般占到部门预算的一半左右,是政府做事的预算,反映的是政府的政策重点和年度目标。项目预算没有公开会严重影响财政预算透明度,即有大约一半的政府部门预算没有详细公开信息。

“仅仅公开了基本支出的详细信息,只是向公众及其代表披露了政府部门提供公共产品的成本信息,而没有披露以此成本都做了哪些事情,完成了哪些任务,提供了哪些公共产品和服务的详细信息。”在她看来,政府部门或单位的项目预算应公开两种信息:政府部门或单位的项目汇总表,反映部门或单位所有的项目明细;每一个项目的经济分类信息(类、款级科目)。

林江也强调,未来需要提高财政绩效评价质量。目前对绩效公开硬性要求不多,“做的不好可能就不公开了”。同时,虽然各地普遍引入了专家和第三方评审,但评价机制尚待优化,提高客观度、避免走过场。

“预算公开有一个初衷,当公众有知情权的时候,就可以形成压力监督政府的预算执行,让政府做得更好,”林江说,如果绩效评价环节上不去,只告诉公众花了多少钱,没告知钱花的怎么样,监督效果将大打折扣。

预算公开下一步

中国的预算公开始于地方。

2008年5月《政府信息公开条例》正式实施后,吴君亮和朋友向16个中央部委和35个地方政府寄出了预算公开申请信。绝大部分部门没有回复或以“国家机密”为由拒绝了他们的申请。历史性的一刻出现在5月27日,深圳市财政局电话通知他可以参阅账本。在财政局阅览室,普通公民第一次翻开了地方政府的预算账本。

在此两年前,吴君亮回国开办资产管理公司。留学经历让他了解到公共预算在国家治理中的重要性。他也关注到各国的公共预算改革历程,推动者多是来自民间研究机构。带着这样的理想,他在2006年创建了中国预算公开网,收集汇总各地预算信息和业内观点,与全国各地的同道共同推动政府预算公开。

在他的期望中,预算进步分为两步。第一步是用十年时间推动建立预算公开制度,包括主动系统公开和立法保障。2012年前后,他意识到这个目标已基本达成,甚至超出预期。而下一个十年,他期望加强预算监督,让公众参与预算制定。

域外的一些行之有效的做法和经验一直吸引着吴君亮。他关注到,香港出台预算前,要经过广泛的论证和讨论,其中一步,是将预算案发放给广大市民征求意见,行政部门的官员还要当面回答议员质询。实践中,一般都安排有合理、足够的时间进行这一过程。

中国财政科学研究院助理研究员于雯杰在一篇论文中介绍,在制定预算案中,香港特区政府财政司司长会走访商场,切身感受经济调整对小商户及民生的影响;对各项电话访问和民意调查的结果十分留意,希望从中进一步听取市民的心声;也会详细阅读个别市民的来函,分享他们的个人经验,了解他们对香港特区经济情况的看法。

吴君亮把这些动作称作向市民推销预算,代表着市民与管理者的良好互动,高度参与社会治理。“(内地)现在有预算公开,但是预算草案没有公开,修改过程没有公开,制定标准没有公开,未来这些可以更公开,”他这样描述这段设想:过去是关着门,之后门打开了,下一步应该让公众走进门。

邓淑莲也提到,有些国家为了公众可以看懂预算,政府会编制一本更为通俗易懂的预算,被称为“公民预算”。在这本预算里,政府对编制预算提供了很多的支撑性资料,便于公众理解。

在第一个里程碑之后的十年,几位推动者都感到社会关注度在逐渐降低。多年的呼吁和行动后,就连推动者们也产生了疲劳感。刘小兵已很少再谈这个话题。吴君亮最后一次在微博上谈论预算公开还是2019年初,他感到自己有些“不合时宜”,那之前的几个月,中国预算公开网就已停止更新。“有多方面的原因,包括我们自己的懒惰。”他开玩笑 。

预算公开在积累量变,每年都有新的亮点,吴君亮期待质变出现。他形容财政透明是“奢侈品”,在政府要处理的诸多事务中,有太多优先级更高的工作。他在等待下一个契机。

“预算透明 - 更好的社会 - 更好的生活” 吴君亮在他创办的中国预算网上写下的寄语。

(部分历史内容参考央广、新华网、南方周末、财新周刊等报道)

南都记者 宋承翰 发自北京